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168股票配资大全 吴华：面向2035的中国民办教育——民办教育在“教育强国”建设中如何发挥独特的价值（一）

在世界范围内，没有一个发达国家没有私立教育，也没有一个教育强国（以任何标准衡量）没有私立教育，这其中是否有什么必然联系，对于建设“教育强国”的中国而言，是一个值得研究的问题。2018以来168股票配资大全，国家的民办教育政策发生重大调整，特别是在学前教育和义务教育阶段，一贯倡导的鼓励、支持政策突然被以“比例管控”为标志的“引导规范”政策取代，各种传言不胫而走，民办教育的发展前景令社会感到迷茫。民办教育的身份定位，从《民办教育促进法》确立“与公办教育具有平等法律地位”，经过十五年以后又回到成为“公办教育的有益补充”。在“教育强国”建设的历史进程中，民办教育究竟应该发挥怎样的积极作用，民办教育将面临怎样的发展机遇和挑战，民办教育应该承担怎样的历史责任，这些都是在“教育强国”建设的宏观图景中应该深入研究的问题。

在《教育强国建设规划纲要（2024-2035）》中，直接或者间接提及民办教育的有三处，它们分别是：第（九）条的“ 稳步增加公办幼儿园学位供给，落实和完善普惠性民办幼儿园扶持政策”、第（三十一）条的“ 引导规范民办教育发展”和第（三十四）条的“ 发挥各级教育基金会作用，引导规范社会力量投入和捐赠教育”。毫无疑问，如果我们据此认为今后讨论民办教育在“教育强国”建设中的地位、作用、发展路径等仅限于以上三个方面，那等于坐实了政府限制民办教育发展的传言，这不但是对《教育强国建设规划纲要（2024-2035）》的误读，也严重不符合全球教育发展的潮流和我国教育发展的现实需要。为此，我在近期将对某些重要问题进行系统阐述，希望为社会和政府有关部门在讨论民办教育时提供更加客观的判断依据。

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一、民办教育不能缺席“教育强国”建设

一个国家如果只有公办教育（也就是没有私立教育或民办教育），可能是因为政府不允许民间办学，也可能是因为社会对民间办学没有需求。从49年前后、改革开放前后，以及当今世界各国的情况来看，说一个正常社会对私立教育或民办教育没有需求，既不是事实，也很难令人信服。在现实世界中，一个国家没有私立教育或民办教育，只能是因为政府不允许民办教育（民间办学）的存在，如我国在改革开放前以及当前极少数国家的情形。

改革开放前不允许民间办学并非是中国的特例。当年几乎所有苏联集团成员都不允许民间办学，其中一个共同的制度背景，就是计划经济。在计划经济中，一切非计划的民间活动都是对计划的干扰，办学也因此成为政府的特权。在市场经济中，需求的多样化成为社会的基本特征，公民权利保障成为市场有效运行的条件，办学作为一种公民权利，只要政府不以各种非法手段限制乃至禁止民间办学，民办教育的出现和发展就是一个自然而然的结果。改革开放以来我国民办教育的发展壮大验证了这个判断，世界各发达国家的实践也在全球范围内揭示了私立教育与“教育强国”之间的稳定联系。

有意思的是，办学是否是一种公民基本权利，在我国现行法律法规中并没有明确的规定。《民办教育促进法》在设立民办学校的相关规定中，关于举办者也只要求“举办民办学校的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力”（第十条），意即中华人民共和国的成年公民都享有办学权，但这只是一个基于现代法治社会公民权利逻辑的一个推论，并非是法律的明确规定。支持公民享有办学权的另一个依据是《中华人民共和国宪法》第十九条的规定“ 国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”在法理上，国家鼓励公民开展某项活动的前提是公民享有相应的权利，否则就会产生法理和法律上的冲突与矛盾。从宪法上，我们还可以找到更多相关的理由来支持公民办学权的合法性，如《中华人民共和国宪法》第四十七条“ 国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”以及第五十一条“ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”等，这些规定及其法理逻辑均是对公民办学权的有力支持。

关于公民的办学权，有一个流行甚广但却需要澄清的认识误区。一些人认为，办学并非是一种普遍的公民权利，而是获得办学许可证的公民才能享有的特殊权利，即由实施行政许可的教育行政部门授予特定公民的权利。这种理解在地方政府的政策实践中非常普遍，但却是对公民办学权的严重误解，既不符合现代法治国家公民权利的基本属性，也不符合公民权利的实践规范。就公民权利的基本属性而言，在现代法治社会，如果张三享有一项公民权利，那就意味着一定还有人（事实上是所有与张三身份相同的人）享有同样的权利，否则张三享有的权利就是特权，而无论是按照《中华人民共和国宪法》第五条、第三十三条的规定，还是观察其他法治国家的立法和司法实践，这都是绝无可能的。在中华人民共和国要保障公民权利的普遍性和平等性（宪法原则），就必然要求对于任何一项公民权利，它的授权主体只能是由《中华人民共和国宪法》或者由全国人大通过立法规定。如果地方政府或者地方人大可以自行确定本地公民的权利，导致一省和另一省公民的权利差异，那就必然会破坏国家法制的统一和尊严。同时，按照《中华人民共和国行政许可法》第五条的规定，也只有全国人大才能设立关于行为主体资格的行政许可，地方政府无权设立相关的行政许可。因此，对该问题唯一正确的理解只能是：办学是一种普遍的公民权利，地方可以通过行政许可的实施条件和实施程序来保证和规范公民行使其办学权，但绝不意味着地方政府是公民办学权的授权主体。也就是说，面对公民的办学申请，地方教育行政部门唯一应该做的就是根据合法程序，判断申请人提供的办学条件是否达到了政府依法制定的办学标准，从而决定是否授予申请人行使其办学权的行政许可。除此之外，政府无权否定公民的办学申请，除非有明确的理由说明申请人办学权的行使损害了国家和其他公民的权利（《中华人民共和国宪法》第五十一条）。

通过上面的讨论，我们必然得出一个也许是教育行政管理部门并不喜欢的结论，那就是， 一个没有民办教育的社会，不可能是一个“教育强国”。为什么？因为一个社会没有民办教育，意味着政府对公民办学权的普遍侵犯，说明国家没有走在“依法治教”的轨道上，而一个不能“依法治教”的国家虽然也有可能取得某些教育成就，但绝不可能建成“教育强国”。或者我们可以换一种说法: 有民办教育，并不能保证建成“教育强国”，但没有民办教育，一定不是“教育强国”。

民办教育对于“教育强国”建设的基本重要性以及对教育法治建设的标识和检验作用还可以从2024年的诺贝尔经济学奖的“包容性理论”得到进一步说明。2024年诺贝尔经济学奖得主阿西莫格鲁和罗宾逊在2012年所著的《国家为什么会失败？》一书中建立了一种解释和诊断一个国家如何才能实现持续繁荣的“包容性理论”：支持包容性经济增长的包容性政治制度是持续繁荣的关键。那么，包容性政治制度的标志是什么？是法治，是公民权利保障，是法律面前人人平等，是任何个人和组织都不得享有超越宪法和法律的特权。因此，尽管《教育强国建设规划纲要2024-2035》只专设一条（三十三条）论及“依法治教”，但丝毫不会改变“教育法治”建设是“教育强国”建设的前提与条件的逻辑关系，也丝毫不会改变民办教育是检验教育制度包容性的标志意义：没有民办教育，不可能建成“教育强国”，至少不可能成为一个持续发展的“教育强国”。

二、民办教育在“教育强国”建设中不应受到歧视

上面所做分析的逻辑，一句话概括，就是“依法治教”是“教育强国”建设的制度前提，一个不能“依法治教”的国家，不可能建成“教育强国”。但是，无论从目前社会还是学术界对“教育强国”建设所达到的社会认知水平，还是以往的政策实践都表明，民办教育恰恰是落实“依法治教”最薄弱的环节。

对民办教育的财政歧视是当前中国最广泛也是最严重的教育不公平现象。与受到广泛关注的城乡教育差距相比，对民办教育的财政歧视在国内相关的公共政策讨论中被刻意遮蔽。回顾国内近四十年来的学术环境不难发现，在国家社科基金中，关于民办教育财政歧视的相关主题从来没有被立项；在社科类学术刊物中，很少有相关论文发表；在学术论坛和学术会议上，很少有相关的主题发言。出现这种反常现象的原因，不是因为该主题不重要或没有研究价值，而是因为相关讨论成为审视和批评政府相关公共政策正当性与合理性的一个忌讳，对“政治正确”的风险规避倾向，抑制了对该问题的深入研究。

我们说“对民办教育的财政歧视是当前中国最广泛也是最严重的教育不公平现象”，其主要依据在于，这是目前我国教育不公平现象中唯一由体制歧视产生的教育不公平。这种教育不公平现象广泛存在于全国31个省、自治区、直辖市中，无论城乡，只要有民办学校，就存在对民办教育的财政歧视；这种教育不公平现象的严重性在于，虽然它是全国各级政府公然的违宪（违法）行为，但因为政府相关部门至今没有认识到这种行为的违宪（违法）性质，所以，这种违宪（违法）行为还将继续。相应的，由于公共财政对教育投资的持续增长，在民办教育应该享有的公共财政权利得到根本性的改善之前，由财政歧视导致的公办教育与民办教育之间的教育不公平状况还会进一步恶化。以学前教育为例， 2019年，学前教育经费总投入为4099亿，2023年为5382亿，总量增加了1383亿。在此期间，民办园在园儿童减少857.82万人，全国在园儿童总数减少620.9万人，生均经费从8600元增长到16243元，增长88%以上。但是，这个增长的经费中的一般公共预算教育经费的95%都用于公办园，只有不到5%用于“普惠性民办园”，这两者之间的生均一般公共预算经费差距更是从2019年约8000元扩大到2023年15000元以上！这种绝对差距的拉大是对民办园在园儿童正当权利更严重的侵犯，它也意味着学前教育阶段教育公平状况的恶化。

事实上，上述在公办园和“普惠性民办园”之间发生的教育公平恶化现象并非是一个孤例，在义务教育、普通高中和职业高中、高等教育等各个领域都普遍存在，比如在义务教育阶段，2006年公办学校小学生均预算内教育事业费1633元，初中生均预算内教育事业费1896元；2022年，公办学校小学生均预算内教育事业费12260元，初中17226元，公民办学校在校生的生均财政资助的差距分别扩大了6.5倍和8倍以上！导致这种不可思议现象的根源是公共教育财政已经被严重异化为“公办教育财政”，正是这种制度性的体制缺陷为“教育公平”的改善设置了难以逾越的障碍，并且在这一体制缺陷被克服以前，由于政府有关部门缺乏普遍的学生权利平等及其制度保障的基本常识和坚定信念，导致政府有关部门推进“教育公平”的各种举措常常充斥着内在的矛盾和冲突，并形成以各种制度性歧视为特征的“教育公平”恶化现象。

一个国家如果存在普遍的教育不公平现象，说明公民的受教育权利受到普遍侵犯。一个公民权利受到普遍侵犯的国家，也绝无可能成为一个“教育强国”。

为民办教育权利保障呼吁的声音常常受到质疑。充斥媒体的所谓主流声音在论及公办教育与民办教育的关系时，认为公办理应优先；在论及穷人和富人之间对公共资源的分配时，认为穷人应该受到更多照顾；在论及多数和少数之间的权利保障时，认为应该更多关注多数的利益；等等。所有这些“优先权”通常都打着“公平”或“教育公平”的旗帜，并最终都转化为对民办教育的歧视。尽管民办学校的学生并非都是富人的孩子，尽管民办教育常常比公办教育表现更加出色，尽管在2020年之前民办学前教育在园儿童超过公办园在园儿童，尽管近十年来，公办教育每年享受来自民办教育的财政贡献超过五千亿元人民币，民办教育仍然就像一个努力讨好家长的孩子，但却很少被正眼相看。从2010年发布《国家中长期教育改革和规划纲要》至今，虽然明确要“清 理并纠正对民办学校的各类歧视政策”（第四十三条），民办教育受歧视的状况不但没有得到纠正，反而有恶化的趋势。事实上，无论是“公办优先”、“穷人优先”还是“多数优先”，当它成为一种“政治正确”的制度设计时，实践的结果通常都是对“公平”的嘲弄和背叛，或者常常是在高尚口号掩护下偷运特权的私货。“公平”的本质是权利的平等保障，无论你是穷人还是富人，也无论你是多数还是少数，更不应该受公办还是民办的影响。判断“公平”最有效也是最简单的办法就是检查是否存在特权，而消除特权最有效又可行的路径就是加强法治建设，除此以外别无他途。正是在这个意义上，我们应该理直气壮地为民办教育争取合法权利，进而推进教育法治建设，这不但是民办教育在“教育强国”建设中不可推卸的历史责任，也是保障国家教育制度具有足够“包容性”的必要选择。

如果我们认同上面的分析，那么，在面向2035的“教育强国”建设中，公民办学权的保障问题和民办教育的财政歧视问题都应该得到根本性的改进，民办教育也将会在相应的政策调整和制度创新中获得新的发展机遇。

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未完待续

作者 | 吴华，浙江大学退休教师，中国民办教育西湖论坛主席

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